“C’è una certa attenzione verso temi che hanno una forte connotazione sociale, come quello dell’utilizzo dei fondi strutturali europei. L’approccio basato sui numeri e sui fatti, che da sempre caratterizza Enpam ed Eurispes, è una strada che perseguiamo per capire la realtà e intraprendere, se ci sono, nuove iniziative. Venendo al tema della ricerca presentata oggi, secondo la Corte dei Conti nel 2020 l’Italia aveva speso meno del 40% delle risorse assegnate per il ciclo programmazione 2014-2020”. Così Alberto Oliveti, presidente della Fondazione Enpam, nel corso della presentazione della ricerca Eurispes “La gestione dei fondi europei in Italia: asset strategico per il volàno della nostra società”.
Per Oliveti “Dati come questi certificano un problema italiano di programmazione e di messa a terra di progetti di sviluppo, con alla base la complessità burocratica e la carenza di monitoraggio e di controllo. In un contesto simile, il problema della scarsa programmazione ha determinato negli ultimi anni una sempre maggior sofferenza al Servizio sanitario nazionale. Al riguardo abbiamo fatto una ricerca, con Eurispes e il Ssn, con dati importanti sia a livello ospedaliero sia a livello territoriale, che ha riscontrato criticità legate alla liste d’attesa, al mancato soddisfacimento dei bisogni dei sanitari, dei medici e dei professionisti. Pertanto, credo che una ricerca come questa sia indispensabile per creare una maggiore consapevolezza dell’importanza di incrementare l’efficacia della capacità gestionale e del monitoraggio”.
Lo studio in sintesi
Nel corso di un decennio (2014-2023), l’Italia ha ricevuto accrediti da parte dell’Unione Europea per un valore complessivo di circa 105 mld di euro (il dato non tiene conto di 35 mld di euro ricevuti dall’Ue nel 2023 come tranche dell’anno del PNRR): il 45% per la gestione dei fondi strutturali (o anche fondi indiretti); il 55% per la gestione di altre tipologie di fondi (FEAD, YEI, FSI, IPA, FEAGA, ecc.).
L’analisi dei fondi europei nella ricerca “La gestione dei fondi europei in Italia: asset strategico per il volàno della nostra società”, realizzata dall’Eurispes con il coordinamento del Dott. Giovanni Candigliota, ha richiesto l’elaborazione di oltre 1 milione di dati provenienti da diverse fonti ufficiali, tra cui programmi operativi, indicatori finanziari, dati di spesa, rendicontazioni periodiche e statistiche socio-economiche ed è stata effettuata rispetto a vari livelli amministrativi (UE, nazionali, regionali). Tale analisi di integrazione, interpretazione, confronto e valutazione di dati eterogenei rispecchia la complessità nel valutare l’efficacia e l’impatto delle politiche di coesione e sviluppo rurale a livello nazionale ed europeo.
Spiega il Presidente dell’Eurispes, Gian Maria Fara: «Lo strumento che oggi mettiamo a disposizione degli studiosi, delle Istituzioni e del mondo delle imprese, rappresenta una finestra sull’andamento dell’utilizzo dei fondi strutturali; e lo è anche in chiave comparativa dal momento che permette un’analisi a livello europeo. Ci si è molto concentrati in questi ultimi anni sui fondi erogati nell’àmbito del Pnrr, relegando ad un ruolo marginale – soprattutto a livello comunicativo – i fondi strutturali dal cui impiego dipende l’effettiva capacità di avviare una fase di crescita e modernizzazione del nostro Paese. L’obiettivo dell’Eurispes, dunque, è quello di rendere questo monitoraggio uno strumento in divenire proseguendo nell’analisi e nella diffusione dei dati con una cadenza annuale».
I fondi strutturali: la situazione attuale
Attualmente, siamo in una situazione di convivenza tra il ciclo di programmazione dei fondi strutturali per il periodo 2014-2020 e quello relativo al 2021-2027. Per quanto riguarda il ciclo 2014-2020,
i pagamenti totali per i fondi SIE del ciclo 2014-2020 hanno raggiunto, alla fine del 2023, € 450,6 mld su un’assegnazione totale di € 492,6 mld, con un tasso di assorbimento pari al 91,5%.
Dei € 42 mld rimanenti, che dovranno essere spesi entro il 31 luglio 2025, il 18% (pari a € 7,5 mld) è destinato all’Italia.
Analizzando nel dettaglio i progetti del periodo di programmazione 2014-2020, al 30 luglio 2023, l’Italia si distingueva come il primo Paese europeo per numero di progetti finanziati, con oltre 740mila iniziative approvate, pari a circa il 40% del totale dei progetti cofinanziati dall’UE in quel periodo. Al confronto, altri grandi beneficiari della politica di coesione, come Polonia e Spagna, hanno concentrato i fondi ricevuti su un numero molto più contenuto di progetti, meno di un quinto rispetto a quelli attivati da Amministrazioni centrali, regionali e locali italiane.
Analizzando il valore medio dei progetti cofinanziati nei diversi Stati membri, l’Italia si collocava tra i paesi con il valore più basso, pari a circa 79mila euro per progetto. Al contrario, in Romania, ciascun progetto ha beneficiato in media di un finanziamento significativamente più elevato, pari a € 3,2 milioni. L’Italia si distingue in Europa per l’elevato rapporto tra progetti e beneficiari: in media, ciascun beneficiario ha gestito 8,2 progetti, contro una media di 2-3 progetti nella maggior parte degli altri paesi.
Per quanto riguarda il ciclo di programmazione 2021-2027, al 31 agosto 2024, quindi a metà ciclo, lo stato dell’arte degli impegni e dei pagamenti dei fondi strutturali presenta la seguente situazione: a fronte di uno stanziamento complessivo tra risorse europee e nazionali sui fondi FESR, FSE+, FEAMPA e JTF di € 75,054.62 mln ne sono stati allocati (c.d. valori impegnati) su progetti specifici € 12.582,3 mln (pari al 16,7%) e richieste domande di pagamento (c.d. valori spesi) di € 1.693,6 mln (pari al 2,3% del valore complessivo). Facendo un confronto con gli altri paesi europei, si evidenzia come ad oggi il valore complessivo dell’impegnato dell’Italia, e quindi della capacità di programmazione dei progetti, è inferiore rispetto a quello della maggior parte degli altri paesi: attualmente, risulta superiore soltanto a Cipro, Slovenia, Croazia e Portogallo.
Considerando il valore complessivo dello stanziamento previsto per l’Italia, secondo soltanto a quello della Polonia, si trae facilmente la conclusione che il prossimo biennio rappresenta per l’Italia un periodo fondamentale per riuscire a programmare efficacemente i circa € 63 mld rimanenti. In questo senso, va vista la legge del 4/07/2024 n.95 (“legge Coesione”) volta ad introdurre misure urgenti per rafforzare le politiche di coesione territoriale.
Efficacia della politica di coesione in Italia
Le regioni italiane che hanno beneficiato della maggior parte degli investimenti delle politiche di coesione, inizialmente identificate come “Obiettivo 1” (2000-2006), poi come “Convergenza” (2007-2013) e infine come “Regioni meno sviluppate” (2014-2020 e 2021-2027), sono accomunate dall’avere un Pil pro capite inferiore al 75% della media UE. Queste regioni, localizzate prevalentemente nel Mezzogiorno, hanno subìto solo cambiamenti marginali nel corso del tempo, senza mai registrare un reale processo di convergenza con il resto d’Europa. In particolare, le regioni meno sviluppate del Mezzogiorno d’Italia continuano a crescere a ritmi inferiori rispetto a qualsiasi media UE. Questa tendenza rende l’area una delle più estese e popolose zone di arretratezza economica dell’Europa occidentale.
La Politica Agricola Comune in Italia
La PAC ha cicli di programmazione settennali, attualmente è in corso quello 2021-2027 il cui valore complessivo europeo è di € 378,5 mld e rappresenta il 31% del bilancio totale dell’Unione (tale valore non comprende € 8,07 mld che sono risorse aggiuntive del programma Next Generation EU in àmbito Agricoltura). Per l’Italia il Piano strategico nazionale della PAC (PSP) 2023-2027 ha una dotazione di € 36,9 mld ed è finanziato attraverso fondi europei (FEAGA, FEARS) e nazionali. Il PSP è suddiviso in due pilastri e tre tipologie di interventi: aiuti diretti (Pilastro I), aiuti settoriali (Pilastro I) e sviluppo rurale (Pilastro II).
Il PSP a livello europeo è finanziato attraverso il Fondo Europeo Agricolo di Garanzia (FEAGA) che stanzia risorse a favore del Pilastro I della PAC e il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) per il Pilastro II della PAC. Complessivamente, i due fondi europei hanno un valore per l’Italia di 28,02 mld di euro; a tale valore va aggiunta una componente nazionale di circa 8,85 mld di euro per un valore complessivo destinato all’agricoltura di 36,87 mld di euro.
Uno degli elementi innovativi della PAC 2023-2027 è il New Delivery Model che rappresenta un tentativo ambizioso di rendere la politica agricola più moderna, flessibile e orientata ai risultati. Tuttavia, le criticità legate alla complessità amministrativa, alla disomogeneità nell’applicazione, alla mancanza di garanzie per gli impatti ambientali e sociali e alle difficoltà per i piccoli agricoltori, rischiano di comprometterne il successo. Per superare queste sfide, è essenziale che l’Unione Europea fornisca un maggiore supporto tecnico e finanziario agli Stati membri, promuova una maggiore armonizzazione delle politiche e introduca sistemi di monitoraggio più efficaci per garantire che gli obiettivi comuni siano effettivamente raggiunti.
Lo stato di attuazione del PSP 2023-2027
Nel 2023, primo anno di attuazione del PSP, sono state avviate numerose attività necessarie per garantire un’implementazione efficace ed efficiente degli interventi previsti nel Piano.
Il termine per la presentazione delle domande di aiuto, inizialmente fissato al 15 maggio, è stato posticipato al 30 giugno 2023 per permettere l’adeguamento ai nuovi sistemi informativi e alle innovazioni normative introdotte. Questo rinvio non ha ostacolato l’avvio dei pagamenti degli anticipi a partire dal 16 ottobre 2023. A tal riguardo, dal punto di vista finanziario, le erogazioni complessive a valere sull’esercizio finanziario 2023 ammontano complessivamente a € 114 mln in quota FEAGA.
Per quanto riguarda, invece, il sostegno al reddito, 721mila aziende (pari a circa 10,5 milioni di ettari di SAU) hanno richiesto tale tipologia di aiuto che ha complessivamente assorbito risorse pari a circa € 2 mld (a fronte di una dotazione annuale pari a circa € 3,5 mld); un importo simile a quello destinato al pagamento di base nel periodo 2015-2022. Tuttavia, nel 2023 sono intervenuti due fattori chiave che hanno modificato la distribuzione del sostegno: la riattivazione del meccanismo di convergenza interna, che ha interessato il BISS e l’introduzione di un sostegno redistributivo (CRISS).
Questi interventi hanno generato rilevanti variazioni regionali:
- redistribuzione verso il Sud Italia: la maggior parte delle risorse si è spostata dalle regioni settentrionali a quelle meridionali, con l’eccezione della Calabria, che già beneficiava di titoli all’aiuto con un valore medio superiore alla media nazionale;
- trasferimento dalla Pianura Padana: risorse sono state ridotte nelle regioni del Nord, come Veneto, Lombardia e Piemonte, a favore di regioni come Abruzzo, Trentino, Valle d’Aosta, Liguria, Lazio, Sicilia e Sardegna.
Per quanto infine riguarda gli interventi settoriali:
- Settore apistico: sono stati attivati i quattro interventi (Assistenza tecnica e formazione, Investimenti in immobilizzazioni materiali e immateriali, Collaborazione con enti di ricerca, Promozione, comunicazione e monitoraggio del mercato). Le erogazioni relative al 2023 ammontano complessivamente a € 14,9 mln di cui € 4,2 mln sono fondi UE e € 10,7 mln sono contributi nazionali. Le arnie interessate sono 875mila su 1.600mila presenti (oltre il 50% delle arnie).
- Settore vitivinicolo: nessun intervento del PSP è stato avviato nel 2023. Le misure implementate sono state finanziate dal Programma Nazionale di Sostegno 2019-2023. L’Autorità di Gestione (AdG) sta valutando modifiche al PSP per il futuro.
- Comparto oleicolo: è stato adottato il primo decreto attuativo nazionale, con un budget annuale complessivo di € 47 mln, comprendente risorse UE, nazionali e private. Nel 2023 sono stati approvati 48 programmi operativi e 43 programmi esecutivi, con un aiuto UE di € 34,56 mln. Gli anticipi erogati ammontano a € 26,4 mln.
- Settore ortofrutticolo: sono stati approvati 229 programmi operativi ai sensi del Regolamento UE n. 1308/2013, per un valore totale di 0,37 mld. La differenza rispetto ai 290 previsti deriva da disposizioni transitorie. Gli anticipi erogati sono stati pari a € 83,3 mln.
- Settore pataticolo: stanziati € 6 mln per 16 programmi operativi, con risorse disponibili a partire dal 2024.
Efficacia della Politica Agricola Comune
Una delle problematiche più frequenti segnalate dagli agricoltori italiani riguarda la complessità burocratica associata all’accesso ai fondi PAC, in termini di:
- difficoltà nell’accesso alle risorse: la presentazione delle domande è percepita come complicata dal 23% degli agricoltori, con picchi più alti tra le piccole aziende che non dispongono di risorse per consulenze professionali;
- tempi lunghi di erogazione: i ritardi nei pagamenti compromettono la capacità delle aziende di pianificare investimenti a medio-lungo termine;
- carico amministrativo sproporzionato: la gestione degli adempimenti PAC richiede competenze e strumenti che non tutte le aziende, soprattutto le più piccole, possono permettersi.
Questi aspetti indicano che la PAC, da sola, non può risolvere le sfide del settore agricolo; è necessario un insieme di politiche integrative per affrontare le problematiche globali e locali.
Le debolezze del Sistema Paese
Nonostante l’afflusso significativo di risorse comunitarie, l’Italia si trova spesso in difficoltà nell’efficace utilizzo dei fondi europei, a causa di problematiche strutturali che ostacolano il pieno sfruttamento delle opportunità offerte. Secondo un rapporto della Corte dei Conti italiana, al 2020 l’Italia aveva speso solo il 38% delle risorse assegnate per il ciclo di programmazione 2014-2020 (Corte di Conti “I rapporti finanziari con l’Unione Europea e l’utilizzazione dei Fondi europei” Relazione annuale 2020-2021), una percentuale tra le più basse in Europa. Altre nazioni, come la Polonia e la Spagna, nello stesso periodo avevano raggiunto una capacità di spesa rispettivamente del 72% e del 65%. Questa lentezza non solo impedisce di sfruttare appieno le opportunità offerte dai fondi europei, ma espone il Paese al rischio di dover restituire le risorse non utilizzate. Nel ciclo 2014-2020, circa 5 miliardi di euro sono stati oggetto di ridefinizione o restituzione a causa di ritardi e inefficienze.
Permangono importanti criticità: la complessità burocratica, la frammentazione delle competenze e una capacità amministrativa non sempre adeguata; la scarsa capacità di progettazione delle Amministrazioni locali, soprattutto nel Mezzogiorno, dove si affrontano gravi difficoltà nell’elaborazione di progetti conformi ai rigidi requisiti stabiliti dall’Unione Europea (il 30% dei progetti presentati non è conforme ai criteri dei bandi europei); i monitoraggi e i controlli: in Italia, l’assenza di sistemi efficienti in questo àmbito ha spesso portato a irregolarità, ritardi, e sprechi di risorse, compromettendo l’impatto positivo dei finanziamenti comunitari e ciò avviene non solo nel Mezzogiorno ma anche nelle Regioni settentrionali.
Verso un approccio adattivo alla definizione dei progetti
L’efficace gestione dei fondi europei dipende da strategie ben definite e da approcci innovativi, come dimostrano alcuni modelli di successo adottati da diversi paesi membri dell’Unione Europea. Tra questi, emergono quattro esempi significativi che evidenziano come politiche mirate e pianificazione strategica possano massimizzare l’impatto dei finanziamenti europei.
I modelli di gestione dei fondi europei adottati da Polonia (gestione centralizzata), Germania (utilizzo dei partenariati pubblico-privati), Paesi Bassi (trasparenza nella gestione dei fondi) e Spagna (sviluppo delle aree rurali), nonostante siano molto diversi tra loro, sono tutti di successo. Non esiste un modello unico di gestione dei fondi europei, ma un sistema flessibile che rispetti le diversità territoriali e settoriali. Solo un approccio adattivo, che tenga conto delle caratteristiche locali e delle capacità amministrative, può garantire un utilizzo efficace e sostenibile delle risorse comunitarie.
Un approccio rigido e uniforme rischia di non rispondere efficacemente alle esigenze specifiche dei territori. Ogni area, territorio, regione ha caratteristiche e bisogni specifici che richiedono strategie adattate e mirate.
L’approccio adattivo a “geometria variabile” potrebbe rappresentare una strategia flessibile che permette di calibrare gli interventi in base alle caratteristiche e alle esigenze specifiche dei territori ed in particolare a quattro variabili:
- contesto territoriale;
- tessuto imprenditoriale;
- competenze possedute dalle Amministrazioni;
- burocrazia amministrativa.
Un approccio “a geometria variabile”, in definitiva, consente di affrontare le sfide di ciascun territorio in modo mirato, garantendo che i fondi europei vengano utilizzati in modo efficace e sostenibile.
La chiave del successo risiede nella capacità di adattare le strategie alle specificità locali, combinando interventi infrastrutturali, innovativi, sociali e ambientali. Solo attraverso una pianificazione attenta e flessibile ed un sistema di monitoraggio e controllo continuo sarà possibile massimizzare l’impatto dei fondi, promuovendo uno sviluppo equilibrato e inclusivo su tutto il territorio italiano.
Lo studio integrale è visualizzabile online cliccando qui
