Trasformazione verde e digitale. Lo strumento di ripresa e resilienza due anni dopo

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Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio “Lo strumento di ripresa e resilienza due anni dopo. Uno strumento unico al centro della trasformazione verde e digitale dell’UE” (COM (2023) 99 final del 21.02.2023)

Strumento di ripresa e resilienza: Due anni dopo

Uno strumento unico al centro della trasformazione verde e digitale dell’UE. Il secondo anniversario dell’entrata in vigore del regolamento che istituisce lo strumento di ripresa e resilienza (“RRF”) è un’occasione per riflettere sui risultati e sulle sfide di questo strumento senza precedenti. Il RRF, al centro del NextGenerationEU da 800 miliardi di euro, è stato istituito nel bel mezzo della pandemia da COVID-19 per aiutare gli Stati membri a riprendersi più rapidamente e a diventare più resilienti. Esso fornisce un potente strumento a livello europeo per sostenere una transizione verde e digitale rapida e ambiziosa. Tuttavia, la sua attuazione avviene in un contesto in costante evoluzione, caratterizzato dall’invasione ingiustificata dell’Ucraina da parte della Russia, da un’inflazione elevata e dalla attuale crisi energetica. Il RRF rimane al centro degli sforzi dell’Unione per affrontare queste nuove sfide in un ambiente geopolitico in evoluzione. È giunto il momento di fare un bilancio dell’esperienza acquisita negli ultimi due anni per garantire che il RRF continui ad essere attuato con successo. La comunicazione esamina lo stato di avanzamento dell’attuazione dello strumento, delinea le ulteriori misure da adottare per sostenere il successo dell’attuazione negli anni a venire e spiega la metodologia che sarà applicata nel caso in cui sia necessario sospendere un pagamento.

Due anni di Recovery and Resilience Facility: uno strumento innovativo e di successo di risposta alle crisi.

La struttura unica dello Strumento di ripresa e resilienza

Lo strumento di ripresa e resilienza rappresenta il fulcro del NextGenerationEU da 800 miliardi di euro e, in quanto tale, è parte integrante della risposta dell’UE alla crisi COVID-19.

Lo strumento è stato creato per mitigare, nel breve termine, l’impatto economico e sociale della pandemia e per sostenere, nel tempo, la ripresa dell’UE, rendendo le economie e le società europee più sostenibili, resilienti e pronte alle sfide future.

Lo strumento è innovativo perché basato sui risultati dove i fondi sono erogati agli Stati membri, in qualità di beneficiari, esclusivamente sulla base dei progressi compiuti nella realizzazione delle riforme e degli investimenti che essi si sono impegnati a realizzare con i rispettivi Piani nazionali.

Lo strumento di ripresa e resilienza sostiene gli Stati membri nel realizzare le priorità politiche identificate, tra cui le transizioni verdi e digitali e il Pilastro europeo dei diritti sociali. Lo strumento sostiene riforme e investimenti di lunga durata che contribuiscono direttamente alle transizioni verdi e digitali, compresa la trasformazione industriale a zero emissioni. Circa il 40% della dotazione totale dei Piani di ripresa e resilienza contribuisce a misure volte a ridurre le emissioni nette di gas a effetto serra di almeno il 55% entro il 2030, e oltre il 25% a misure di trasformazione digitale della società e dell’economia europea.

Il contributo del RRF alla transizione verde si riflette anche nel rispetto obbligatorio del principio “non arrecare danni significativi” (DNSH), essenziale per garantire la compatibilità dello strumento con gli obiettivi ambientali dell’Unione. Nell’ambito dei piani di ripresa e resilienza, che sono stati valutati positivamente dalla Commissione e poi adottati dal Consiglio, circa 203 miliardi di euro sono destinati alla spesa per il clima e 131 miliardi di euro alla spesa digitale (rispettivamente circa il 41% e il 26% della dotazione dei piani).

Inoltre, lo strumento sostiene anche misure che contribuiscono all’attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali, all’Unione della parità (Union of Equality) e al raggiungimento degli obiettivi 2030 in termini di occupazione, competenze e riduzione della povertà – con quasi il 30% della dotazione dei Piani dedicata alla spesa sociale, ovvero circa 138 miliardi di euro.

Gli Stati membri hanno la possibilità di progettare e attuare le misure conformemente e alle rispettive condizioni nazionali, il che aumenta la loro titolarità dei piani. Le tappe e gli obiettivi sono concepiti individualmente per adattarsi agli investimenti e alle riforme specifiche che gli Stati membri si impegnano ad attuare; ciò conferisce loro la piena titolarità per garantire il successo della realizzazione. Gli investimenti e le riforme sono tipicamente strutturati in una serie di tappe e obiettivi correlati che si estendono su più richieste di pagamento, al fine di monitorare i progressi nella realizzazione. A differenza della maggior parte dei programmi dell’UE, il RRF è caratterizzato dall’assenza di requisiti di cofinanziamento, alleggerendo così i bilanci nazionali in tempi di ristrettezze economiche.

Uno dei principali punti di forza del RRF è che gli investimenti sono combinati con le riforme. Il RRF sostiene gli Stati membri nel rispondere alle raccomandazioni specifiche per paese adottate dal Consiglio nell’ambito del semestre europeo.

In quanto tale, il RRF fornisce slancio politico e incentivi finanziari agli Stati membri per soddisfare le esigenze di riforma di lunga data e quelle emergenti. Soddisfare tali esigenze è essenziale per aumentare la resilienza e la competitività dell’economia europea e per contribuire alla convergenza sociale ed economica verso l’alto.

Le riforme sono in genere concepite per avere un effetto abilitante per gli investimenti sia pubblici che privati, creando le giuste condizioni quadro, eliminando le strozzature nell’assorbimento, affrontando gli squilibri del mercato del lavoro e le carenze di competenze e migliorando il contesto imprenditoriale generale.

L’ancoraggio dei Piani nazionali di ripresa e resilienza al ciclo del semestre europeo ne garantisce la costante pertinenza, in quanto le eventuali modifiche dei piani vengono valutate alla luce delle ultime raccomandazioni specifiche per Paese.

L’agenda delle riforme e degli investimenti sostenuti dal RRF è complementare ad altri programmi e strumenti dell’Unione. Gli investimenti sostenuti dal RRF sono intrapresi in complementarietà con l’attuazione dei fondi della politica di coesione. Inoltre, le riforme attuate nell’ambito del RRF contribuiscono anche a facilitare l’avvio degli investimenti nei programmi della politica di coesione. Gli investimenti e le riforme del RRF supportano inoltre in modo coerente gli Stati membri nel raggiungimento degli obiettivi di altri strumenti come i Piani nazionali per l’energia e il clima e i Piani di transizione giusta.

L’agenda senza precedenti del RRF di riforme già adottate e investimenti completati.

Il RRF ha dato il via all’attuazione di importanti riforme in un’ampia gamma di aree politiche. Più di un terzo di tutte le misure dei 27 piani di ripresa e resilienza sono riforme (circa 2187 riforme rispetto a 3780 investimenti). Queste riforme non solo rendono gli Stati membri più resilienti nel lungo periodo, ma migliorano anche le condizioni per il successo dei relativi investimenti nell’ambito del RRF e dei Fondi della politica di coesione, ad esempio modernizzando i quadri normativi in settori chiave (digitale, energie rinnovabili, trasporti), migliorando le procedure di autorizzazione e di appalto pubblico e rafforzando lo Stato di diritto e le garanzie anticorruzione.

Alcune delle riforme faro già adottate comprendono:

– Riforme per digitalizzare la pubblica amministrazione (Slovacchia) e garantire la sicurezza informatica (Romania).

Riforme dei sistemi di giustizia civile e penale per renderli più efficienti riducendo la durata dei procedimenti e migliorando l’organizzazione dei tribunali (Italia, Spagna).

– Riforme del mercato del lavoro e modernizzazione delle politiche attive del lavoro (Spagna).

– Riforme per migliorare l’occupazione e la protezione sociale (Croazia).

– Riforme per promuovere l’eccellenza scientifica e migliorare le prestazioni delle università e delle organizzazioni pubbliche di ricerca (Slovacchia) e per migliorare la prevedibilità e la stabilità dei finanziamenti pubblici alla ricerca (Portogallo).

– Riforme per affrontare la corruzione e garantire la protezione degli informatori (Cipro).

– Riforme di semplificazione delle licenze per incentivare gli investimenti nelle energie rinnovabili offshore o riforme per creare le condizioni per l’introduzione dell’idrogeno rinnovabile (Grecia, Portogallo, Spagna).

– Riforme per sostenere l’introduzione delle energie rinnovabili e dei trasporti sostenibili (Croazia, Romania).

– Riforme per migliorare la qualità del processo legislativo (Bulgaria).

– Riforma per migliorare gli alloggi a prezzi accessibili (Lettonia).

Alcuni dei principali investimenti con fasi chiave già completate sono:

– Investimenti a sostegno della decarbonizzazione e dell’efficienza energetica dell’industria (Croazia 91 milioni di euro, Francia 1,4 miliardi di euro).

– Acquisto di 600.000 nuovi computer portatili da prestare a insegnanti e alunni e selezione di Digital Innovation Hubs per sostenere le imprese nei loro sforzi di digitalizzazione (Portogallo, 600 milioni di euro).

Fondi per aumentare la competitività delle imprese che operano nel settore del turismo, tra cui 4.000 PMI (Italia, 1,9 miliardi di euro).

Investimenti a sostegno delle persone vulnerabili (Italia, 1 miliardo di euro).

– Digitalizzazione della pubblica amministrazione verso servizi pubblici digitali, semplici, inclusivi e sicuri per cittadini e imprese (Portogallo, 170 milioni di euro).

– Sviluppo dell’infrastruttura a banda larga (Lettonia, 4 milioni di euro).

– Piano di investimenti per attrezzature ad alta tecnologia nel sistema sanitario nazionale (Spagna, 796 milioni di euro).

Ad oggi, la Commissione ha erogato un totale di oltre 144 miliardi di euro nell’ambito dello strumento, sia in sovvenzioni (96 miliardi di euro) che in prestiti (48 miliardi di euro). Queste cifre includono il prefinanziamento erogato agli Stati membri nel 2021 (56,5 miliardi di euro). Il prefinanziamento ha fornito un rapido sostegno diretto agli Stati membri, svolgendo un ruolo di stabilizzazione all’indomani dello shock economico e sociale senza precedenti causato dalla pandemia COVID-19, contribuendo così ad avviare la ripresa.

Il finanziamento del RRF ha contribuito a rendere l’UE uno dei maggiori emittenti di obbligazioni denominate in euro. Spinte dalle esigenze di finanziamento del RRF, nel 2022 le emissioni lorde dell’UE sono state pari a 119 miliardi di euro in strumenti a lungo termine. I recenti cambiamenti nelle condizioni del mercato obbligazionario non hanno alterato il forte accesso al mercato dell’UE; l’elevato rating creditizio dell’UE e l’approccio di finanziamento unificato della Commissione le consentono di contrarre prestiti a condizioni vantaggiose e di ridurre al minimo il costo del relativo debito. L’UE è sulla buona strada per diventare il più grande emittente di obbligazioni verdi a livello mondiale.

Da ottobre 2021 a dicembre 2022, la Commissione ha raccolto 36,5 miliardi di euro in obbligazioni verdi per sostenere le spese verdi ammissibili nell’ambito del RRF, dimostrando l’impegno dell’UE per la transizione verde e la promozione della finanza sostenibile. Al fine di garantire la massima trasparenza sugli investimenti agli investitori, la Commissione ha pubblicato il cruscotto dei Green Bond NextGenerationEU e la prima relazione di allocazione nel dicembre 2022.

Il Piano Industriale Green Deal dell’UE chiarisce che sia il RRF che REPowerEU sono al centro dei piani dell’Unione per migliorare la competitività dell’industria europea a zero emissioni e sostenere la rapida transizione verso la neutralità climatica.

Le riforme innescate dall’attuazione del RRF, anche per quanto riguarda l’accelerazione delle autorizzazioni, avranno un effetto positivo sugli investimenti necessari per la transizione a zero, anche da parte del settore privato. Inoltre, i fondi del RRF saranno a disposizione degli Stati membri per finanziare ulteriori misure che promuovano la diffusione e la produzione di tecnologie a zero emissioni in Europa, migliorando la formazione e le competenze di tutti i cittadini per consentire la transizione verde e digitale, sostenendo i progetti dell’industria a zero emissioni dell’UE e la creazione di posti di lavoro di qualità, incentivando la R&I per le nuove tecnologie innovative a zero emissioni e assistendo le industrie di fronte ai prezzi elevati dell’energia, anche attraverso agevolazioni fiscali. Poiché saranno necessari anche ingenti capitali privati, la promozione dell’Unione dei mercati dei capitali per garantire mercati dei capitali profondi e integrati nell’UE è un complemento essenziale del RRF.

Per rafforzare efficacemente il vantaggio competitivo dell’Europa, REPowerEU rafforza la potenza finanziaria del RRF. Ulteriori sovvenzioni del RRF (20 miliardi di euro) finanziate dal sistema di scambio delle quote di emissione dell’UE (ETS) saranno a disposizione degli Stati membri per promuovere gli obiettivi di REPowerEU. Gli Stati membri possono trasferire una parte o l’intera dotazione della riserva di adeguamento alla Brexit (fino a 5,4 miliardi di euro) e fino al 5% dei fondi della politica di coesione (fino a 17,9 miliardi di euro) per destinare le sovvenzioni a questi obiettivi. Inoltre, gli Stati membri potranno utilizzare i restanti prestiti del RRF (225 miliardi di euro) con un sostanziale prefinanziamento per gli investimenti e le riforme che gli Stati membri sono ora invitati a presentare nei loro capitoli REPowerEU entro il 30 aprile 2023.

Man mano che lo strumento entra nella seconda metà del suo ciclo di vita è sempre più importante rispettare le scadenze delineate nei Piani degli Stati membri. Il rispetto di queste tempistiche è molto importante per garantire una pianificazione efficiente delle operazioni di finanziamento sui mercati dei capitali ed erogazioni tempestive.

La Commissione mantiene il suo impegno a sostenere pienamente tutti gli Stati membri per accelerare l’attuazione dei piani. Fin dall’inizio, una delle caratteristiche importanti dei piani nazionali è stata quella di rafforzare la capacità amministrativa degli Stati membri. Ora, con le nuove sfide che richiedono una nuova politica, la Commissione si impegna a sostenere pienamente tutti gli Stati membri per accelerare l’attuazione dei piani nazionali nella revisione dei piani e l’aggiunta dei capitoli REPowerEU nella primavera del 2023 e per ottimizzare il monitoraggio dei aumentando al contempo il livello di ambizione dei PNRR grazie ai finanziamenti di REPowerEU.

La Commissione continuerà inoltre a svolgere il suo ruolo di tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Agli Stati membri, che presenteranno piani rivisti, sarà chiesto di giustificare con precisione come le strutture di controllo messe in atto siano ancora adeguate e, se necessario, come saranno rafforzate per garantire risorse e strutture appropriate.

Uno strumentario agile per la prossima fase di attuazione

L’esperienza acquisita nei primi due anni di attuazione del RRF dimostra che il successo dello strumento dipenderà dalla capacità degli Stati membri di raggiungere, entro la durata dello strumento, tutte le tappe e gli obiettivi previsti nei loro piani di ripresa e resilienza. A questo proposito, è essenziale che gli Stati membri continuino a concentrare le proprie risorse e i propri sforzi per garantire una rapida implementazione delle misure, con la Commissione che fornisce un supporto concreto, se necessario, agli Stati membri.

Se la rapidità rimane essenziale nell’attuazione del RRF, lo è anche l’obbligo per gli Stati membri di rispettare le tappe e gli obiettivi concordati. L’attuazione del RRF richiede flessibilità sui mezzi per raggiungere le tappe e gli obiettivi, pur rimanendo fermi sulla realizzazione degli obiettivi politici essenziali delle misure concordate con gli Stati membri. A tal fine, la Commissione presenta tre strumenti di attuazione che aggiungeranno prevedibilità e trasparenza. Questi strumenti riflettono più di un anno di esperienza nella valutazione delle richieste di pagamento.

Revisione dei piani

Nel 2023, la maggior parte degli Stati membri rivedrà i propri piani per aggiungere i capitoli di REPowerEU e accedere a ulteriori opportunità di finanziamento. La Guida della Commissione sulla revisione dei piani di recupero e resilienza nel contesto di REPowerEU, adottata il 1° febbraio 2023, chiarisce come applicare vari elementi del regolamento per ottimizzare la progettazione dei piani rivisti e incorporare le misure che possono contribuire maggiormente agli obiettivi del RRF evitando le potenziali strozzature nell’attuazione.

La Commissione incoraggia inoltre vivamente gli Stati membri a includere nei loro capitoli di REPowerEU misure semplici ed efficaci per fornire sostegno alle industrie strategiche a zero emissioni e per aumentare la loro competitività nel contesto della transizione a zero emissioni. In particolare, si potrebbero prevedere sportelli unici per i processi di autorizzazione dei progetti net-zero o agevolazioni fiscali per le imprese che effettuano investimenti nella produzione di tecnologie pulite. Lo strumento può anche finanziare investimenti per dotare la forza lavoro delle competenze necessarie per questa transizione industriale. Inoltre, REPowerEU può finanziare investimenti nella mobilità a zero emissioni per contribuire alla decarbonizzazione del settore dei trasporti. Allo stesso tempo, gli Stati membri dovrebbero mantenere il livello di ambizione di ciascun piano di ripresa e di resilienza ed evitare di sovraccaricare le misure.

Nel valutare le modifiche proposte la Commissione presterà particolare attenzione a garantire il mantenimento dell’attuale ambizione delle riforme e degli investimenti dei PNRR che affrontano le raccomandazioni specifiche per Paese e le azioni prioritarie per un’equa transizione verde e digitale. Inoltre, la Commissione promuoverà l’aumento di scala delle misure già in cantiere per ridurre il rischio di ritardi nell’attuazione dei piani e, allo stesso tempo, garantire una coerenza costante tra gli esborsi e una pianificazione dei finanziamenti efficace ed efficiente.

Metodologia di sospensione dei pagamenti

Il regolamento sul RRF tiene conto di sviluppi avversi e imprevisti e consente sospensioni parziali o totali dei pagamenti per far fronte a carenze nell’attuazione. Esso prevede la possibilità per la Commissione di sospendere parzialmente o totalmente i pagamenti, garantendo così anche il rispetto dei principi di sana gestione finanziaria previsti dal regolamento finanziario.

La procedura di sospensione dei pagamenti favorisce il proseguimento dell’attuazione del piano e dà agli Stati membri il tempo di revocare la sospensione realizzando i traguardi o gli obiettivi pertinenti entro un periodo di sei mesi. La sospensione parziale di un pagamento darà ulteriore tempo a uno Stato membro per affrontare questioni specifiche di attuazione, beneficiando nel frattempo di un pagamento parziale legato a milestone e target raggiunti in modo soddisfacente. A seguito della valutazione positiva della Commissione, è revocata la sospensione e viene effettuato il versamento dell’importo sospeso, dopo il parere positivo del Comitato economico e finanziario. In caso di valutazione negativa, dopo il periodo di sei mesi, l’importo in questione sarà definitivamente sospeso e detratto dal bilancio del piano.

La metodologia di sospensione dei pagamenti riflette la natura basata sui risultati del RRF e la combinazione unica di riforme e investimenti. I pagamenti nell’ambito del RRF non sono legati ai costi stimati o effettivi delle misure in questione, ma riflettono piuttosto l’importanza relativa attribuita a ciascun gruppo di misure e le tappe e gli obiettivi corrispondenti, in considerazione delle sfide affrontate dallo Stato membro. Gli stessi principi devono quindi essere applicati nel determinare l’importo da sospendere quando un traguardo o un obiettivo non vengono raggiunti.

A tutela degli Stati membri è prevista una procedura in contraddittorio al fine di presentare osservazioni sulla valutazione negativa della Commissione alla base della decisione di sospensione.

Conclusioni

Il RRF ha rappresentato una risposta essenziale alla pandemia di COVID-19. Si tratta di uno sforzo finanziario e politico significativo, destinato a sostenere la ripresa dell’UE. Ha dato un forte impulso all’economia dell’Unione, ha accelerato la doppia transizione verde e digitale e ha rafforzato la resilienza alle sfide future.

Si tratta di un approccio unico, che combina investimenti e riforme e offre agli Stati membri la flessibilità necessaria per attuare le misure che meglio si adattano alle rispettive situazioni nazionali. A soli due anni dalla sua istituzione, il RRF ha già fornito sostegno finanziario significativo e ha dato il via alla ripresa economica dell’UE.

Con le nuove sfide emergenti, il RRF deve rimanere agile per continuare a sostenere efficacemente una ripresa equa e inclusiva degli Stati membri e delle regioni dell’UE dalla crisi COVID-19, guidando al contempo l’Unione e i singoli Stati membri verso un futuro più sostenibile e resiliente attraverso investimenti e riforme ambiziosi.

Grazie alla sua concezione unica e alla lungimiranza strategica insita nelle sue priorità, il RRF è in grado di affrontare le nuove sfide urgenti legate alla sicurezza energetica dell’UE, alla competitività industriale sostenibile e alla transizione industriale verso un’economia a zero emissioni, contribuendo al contempo a una maggiore convergenza sociale ed economica.

L’applicazione delle metodologie per la valutazione del soddisfacente raggiungimento delle tappe e degli obiettivi e la sospensione dei pagamenti serviranno anche a questo scopo e continueranno a garantire la sana gestione finanziaria dello Strumento.

Gli Stati membri devono continuare a garantire il loro pieno impegno a realizzare tempestivamente i traguardi e gli obiettivi dei loro piani. La Commissione resterà vigile per garantire che i piani continuino a rispondere alle raccomandazioni specifiche per Paese e a raggiungere gli obiettivi verdi e digitali.

La valutazione intermedia del RRF nel 2024 sarà un’altra occasione per fare il punto della situazione e valutare i progressi compiuti e gli insegnamenti tratti dall’attuazione del RRF.